Mineração amplia custo aos estados e oculta benefícios

A mineração brasileira concentra benefícios tributários que não aparecem integralmente nas estatísticas oficiais de renúncia fiscal, o que, segundo especialistas da Associação Brasileira dos Municípios Mineradores (AMIG Brasil), contribui para manter o setor entre os menos tributados do mundo e reduz a arrecadação de estados e municípios produtores. A entidade defende que o atual modelo favorece a exportação de commodities minerais sem agregação de valor e limita os efeitos da atividade sobre o desenvolvimento industrial do país.

Cerca de 90% da produção nacional de minério de ferro não paga ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) por ser destinada à exportação.

Esse arranjo ajuda a explicar a ausência de mineradoras na lista de beneficiários de incentivos fiscais divulgada pelo governo de Minas Gerais, em 23 de junho. Para Waldir Salvador, consultor de relações institucionais e econômicas da AMIG Brasil, o dado não indica falta de benefícios ao setor, mas reflete a forma como essas vantagens são estruturadas. "Parcela relevante dos incentivos à mineração opera fora dos registros formais de renúncia tributária", afirma.

A tributarista e consultora da AMIG Brasil, Flávia Vilela Caravelli, explica que os dados divulgados por Minas Gerais contemplam benefícios fiscais relacionados à isenção, crédito presumido, base de cálculo reduzida e redução de alíquotas, não envolvendo os benefícios fiscais caracterizados como imunidade. Embora inicialmente a desoneração sobre a exportação tenha sido veiculada como isenção heterônoma por lei complementar, a Emenda Constitucional nº 42/2003 elevou, formalmente, o benefício à categoria constitucional, caracterizando-o como imunidade. Esta alocação constitucional afastou a própria incidência tributária, enquanto na isenção ocorre a incidência mas há uma dispensa legal de sua cobrança.

O levantamento da Secretaria de Estado da Fazenda (SEF) inclui apenas as empresas que operam na fase de industrialização do minério e seus subprodutos, titulares de Tratamentos Tributários Setoriais celebrados com o Estado de Minas Gerais através de Regimes Especiais.

A principal explicação está no fato de que, desde 1996, inicialmente com a Lei Kandir e hoje com a Constituição de 1988, não incide o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) nas exportações. Na prática, a maior parte do minério produzido no país não sofre incidência do imposto. "A desoneração das exportações produz um efeito relevante, mas não entra na contabilidade oficial das renúncias", diz Salvador.

O impacto sobre as finanças estaduais é expressivo. Estimativas indicam que Minas Gerais deixa de arrecadar entre R$ 7 bilhões e R$ 9 bilhões por ano em função desse mecanismo, sendo cerca de 30% desse valor diretamente relacionado ao minério de ferro. Como a desoneração não é classificada juridicamente como renúncia fiscal, ela fica fora dos cálculos oficiais, o que tende a subestimar o nível de benefício concedido ao setor.

Mesmo nos casos em que há incidência de ICMS nas cadeias anteriores— como na aquisição de insumos e energia elétrica — as empresas têm o direito à manutenção de créditos com a exportação, ampliando, na prática, o alcance das desonerações.

Os municípios também suportam perdas com a não incidência do ICMS sobre as exportações. Estudo realizado pela UFMG, considerando os dados de tributação de 2023 e a simulação da incidência do ICMS em MG antes da Lei Kandir, demonstrou que haveria "ganho de 9,9% na receita com a incidência de 6% de ICMS nas atividades mineradoras. Este aumento resulta do fato dos municípios mineradores se apropriarem de 65% do adicional de ICMS estimado. Nos municípios mineradores, a receita de ICMS aumenta 56% e a receita da CFEM reduz 12%, contudo, o saldo fiscal é amplamente positivo."

O caso mineiro ilustra um padrão mais amplo: enquanto estados e municípios produtores concentram perdas de arrecadação, a maior parte dos incentivos diretos é concedida no âmbito federal.

Incentivos ampliam vantagens e reforçam modelo extrativista

No plano federal, os incentivos ao setor mineral são mais evidentes. Empresas instaladas em áreas da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam) e da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) podem obter redução de até 75% do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e reinvestir até 30% do tributo devido. Operações em Carajás (PA) e no Vale do Jequitinhonha (MG) estão entre as beneficiadas. Dados do Portal da Transparência mostram que, apenas em 2023, mineradoras de minério de ferro receberam R$ 5,2 bilhões em incentivos fiscais.

Levantamento do Comitê Nacional em Defesa dos Territórios Frente à Mineração aponta que o setor recebeu R$ 26,29 bilhões em incentivos e renúncias fiscais em um único ano.

Para Flávia Vilela Caravelli, os incentivos concedidos à mineração distorcem o princípio da capacidade contributiva. Segundo ela, o elevado poder econômico das empresas não justificaria benefícios destinados a atrair investimentos para regiões menos competitivas. "A mineração não precisa desse tipo de incentivo, pois depende da localização das jazidas e não pode migrar para outros territórios", afirma.

Estudo da UFMG, encomendado pela AMIG Brasil, reforça a baixa tributação do setor. Em 2021, a extração de minério de ferro recolheu ICMS equivalente a 0,94% do faturamento bruto, enquanto a indústria de transformação pagou 7,89%. O levantamento destaca que, embora o Brasil seja o segundo maior exportador mundial de minério de ferro, ocupa apenas a nona posição na produção de aço. O padrão se repete nos minerais críticos. Embora o país detenha cerca de 23% das reservas globais de terras raras, a produção nacional permanece residual e o país segue exportando matéria-prima de baixo valor agregado. A China domina o processamento e a fabricação de componentes de alta tecnologia. Para a AMIG Brasil, o projeto da Política Nacional de Minerais Críticos não cria mecanismos para promover a industrialização, ampliar a transferência de tecnologia ou assegurar maior retorno econômico aos territórios mineradores, perpetuando um modelo em que os municípios concentram impactos ambientais e sociais, enquanto a maior parte da riqueza é apropriada fora dessas regiões.